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19.04.2018

Kein Rollback bei der Finanzautonomie der Hochschulen

Im Auftrag des CHE Centrum für Hochschulentwicklung hat CHE Consult eine Studie zur Finanzautonomie der Hochschulen in Nordrhein-Westfalen und Brandenburg erstellt. Sie kommt zu dem Ergebnis, dass die von der Politik angestrebten Handlungsspielräume deutscher Hochschulen in finanziellen Fragen weitgehend gewährt werden. Ein Rollback zur staatlichen Detailsteuerung ist nicht erkennbar. Allerdings gibt es ein zum Teil widersprüchliches Nebeneinander verschiedener Steuerungsinstrumente und rechtlicher Rahmenbedingungen.

Seit den 1990er Jahren haben die deutschen Hochschulen im Verhältnis zur Politik deutlich an Autonomie gewonnen. Insbesondere wurde ihnen größere Eigenverantwortung in finanziellen Fragen zugestanden. Sichtbares Zeichen dafür sind etwa die Möglichkeit zur Bildung von Rücklagen oder die Einführung von Globalbudgets. Die Ausgestaltung der Finanzautonomie wurde in den Ländern auf verschiedene Weisen umgesetzt. In manchen Ländern wurden die Eingriffsmöglichkeiten des Staates in den letzten Jahren wieder ausgebaut. Es stellt sich die Frage, ob die Handlungsfähigkeit der Hochschulen unter den aktuell gültigen Rahmenbedingungen eingeschränkt ist.


Eine Analyse des CHE hat die tatsächliche Finanzautonomie der Hochschulen in der Praxis untersucht. Betrachtet wurde die Situation exemplarisch für Nordrhein-Westfalen und Brandenburg. In beiden Ländern ist die finanzielle Hochschulautonomie nicht massiv eingeschränkt. Deutlich zeigt sich bei der Untersuchung jedoch ein Nebeneinander alter und neuer Steuerungsinstrumente. Zu den Prinzipien der in diesem Sinne alten Steuerung, in der die Hochschulen kleinteiligen und detaillierten Regelungen unterworfen sind, gehören u.a. die Lehrverpflichtungsverordnung, die Kapazitätsverordnung oder der Stellenplan. Für die neuen, Autonomie gewährenden Steuerungsmechanismen der Länder stehen Elemente wie Zielvereinbarungen und Globalbudgets.


„Unsere Ergebnisse zeigen, dass sich beide Ansätze in der Praxis noch gegenüberstehen, oder nicht genügend harmonisiert sind“, sagt Co-Autorin Akiiki Babyesiza. „Wir sehen das deutsche Hochschulsystem hier noch in einem Stadium des Übergangs. Wünschenswert wäre ein Steuerungsmodell, das konsequenter als bislang auf die Gestaltungsfreiheit der Hochschulen setzt und die Widersprüche zwischen den Ansätzen reduziert.“ Mitunter hapert es auch an der Art der Umsetzung, etwa wenn die Steuerungsinstrumente auf eine Weise implementiert werden, in der die kleinteiligen Dokumentationspflichten die gewonnenen Handlungsspielräume wieder kompensieren.


Als weiteres Hemmnis identifiziert die Analyse zudem zahlreiche Vorgaben oder Einschränkungen aus dem wissenschaftsfernen Umfeld, die für einen erhöhten Bürokratieaufwand sorgen. In Bereichen wie Steuer-, Vergabe oder Arbeitsrecht wurde die Anwendung auf Wissenschaftseinrichtungen in den Gesetzgebungsprozessen oft nicht hinreichend berücksichtigt. So sorgt etwa das Mindestlohngesetz zu einem erheblichen Dokumentationsaufwand bei der Beschäftigung von studentischen und wissenschaftlichen Hilfskräften.


Neben der Zusammenführung kleinteiliger Programmförderungslinien spricht sich das CHE auch für eine Reform formaler Regelwerke wie der Kapazitätsverordnung und des Stellenplans sowie für die Verknüpfung voneinander losgelöster themenspezifischer Hochschulverträge zur Vermeidung der Steuerungsdiffusion aus. Darüber hinaus ist die Entscheidungsfreiheit der Hochschulen bei der Einführung von Studierendenbeiträgen langjährige Position des CHE.


In den untersuchten Bundesländern wurden im Rahmen der Analyse Interviews mit Haushaltsexpert(inn)en an jeweils zwei Fachhochschulen und Universitäten durchgeführt sowie hochschulpolitische Dokumente, nicht-hochschulbezogene Gesetze, das Programmmittelaufkommen und die politische Wahrnehmung von Rücklagen analysiert.

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